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数字服务税之争议

作者 崔卓群、乔婷婷 腾讯研究院助理研究员 近期,澳洲国立大学税收与转移支付研究所(Tax and Transfer Policy Institute, TTPI)发布了名为《数字服务税:简介与澳大利亚的政策选择》(Digital Service Taxation: An introduction and policy options for Australia)的报告,详细阐述了何为数字税,并从支持和反对的角度对是否征收数字税提出了政策建议,最终认为征收数字税并非明智之举。

数字服务税之争议

作者

崔卓群、乔婷婷 腾讯研究院助理研究员

近期,澳洲国立大学税收与转移支付研究所(Tax and Transfer Policy Institute, TTPI)发布了名为《数字服务税:简介与澳大利亚的政策选择》(Digital Service Taxation: An introduction and policy options for Australia)的报告,详细阐述了何为数字税,并从支持和反对的角度对是否征收数字税提出了政策建议,最终认为征收数字税并非明智之举。

一、何为数字服务税

随着经济全球化和数字化的发展,如何应对数字跨国企业的税收问题已经成为国际税收政策讨论的焦点。经济数字化使各国更难对发生在本国境内的经济活动征税,并使数字跨国企业转移利润的能力大大提高。欧盟委员会调查发现,在欧盟内部,实体业务较多的传统商业模式的平均有效税率为23%,而数字公司的平均有效税率仅为9.5%。自2013年OECD发表《应对税基侵蚀和利润转移(Base Erosion and Profit Shifting, BEPS)》报告起,国际社会就一直在为数字经济带来的税收挑战寻找解决办法。从理论上来讲,国际间的多边方案是最优选择,但多边方案的形成需要时间。为此,欧盟于2018年提出了数字服务税提案。

数字服务税(Digital Services Taxation,DST)是对数字跨国企业的特定收入来源进行征收的税。一个国家可能要征税的收入流包括广告、中介、数字市场和数据传输等。征收数字税的理由是试图捕获在一个国家内产生的、却被数字跨国企业转移到海外的利润。迄今为止实施的数字税一般具有非常高的免税门槛,这确保税收只适用于被认为在某国国内赚取大量利润的大型数字跨国企业。它通常针对Google、Apple、Facebook和Amazon,因此又被称为“GAFA税”。近年来,数字税受到了广泛关注,不少国家面临着征或不征的选择。

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二、支持数字服务税的理由

1 / 解决税基侵蚀和利润转移(BEPS) 1问题

一方面,全球经济的数字化使得企业即便没有实体也能进入新的市场。传统的税收规则下通常只有企业的常设机构所在地才有权征税,这在跨境在线交易面前显得无能为力。 而数字企业的利润创造依赖无形资产和用户参与,这导致了纳税地点(企业所在地)和价值创造地(用户所在地)的错配。如美国拥有37%的数字经济,但互联网用户只占全球的11%。如果企业在用户价值创造地没有设立常设机构,即使用户参与为企业创造了价值,但依据现有的税收规则,用户所在国对该企业没有税收管辖权,无法对其利润征税。

另一方面,跨国数字巨头利用经济体之间的税制差异采用知识产权转移、特许权使用费等多种方式转移利润的问题由来已久。据统计,欧盟每年因跨国企业避税产生的税收损失高达500亿到700亿欧元,数字经济领域是其中重灾区2。数字税可以使用户所在国绕开利润核算和常设机构争议问题,直接对跨国数字企业的收入征税,这将成为这些国家应对税基侵蚀和跨国数字企业避税的有力方案。

2 / 限制跨国数字企业在本国市场的垄断地位

数字跨国企业在广告、搜索引擎和社交媒体平台的供应方面拥有强大的市场力量和议价能力。推行数字服务税的国家,其国内的在线广告和社交媒体市场基本被跨国数字企业所垄断,其强大的市场影响力削弱了小型和本地数字企业以及其他传统媒体企业的竞争力。数字税有助于限制跨国数字企业在本国市场的垄断地位,扶持本地企业发展和促进市场竞争。

3 / 利用公众信息资源的补偿

一个国家的居民在互联网上生产的信息和自然资源一样都是排他性的,这些信息应当被视为国家资产,对一个地区来说是独一无二的。支持者将数字税合理化为一种地域性的特殊租(location-specific rent, LSR)。就像很多国家对自然资源的开采所得征收特许权使用费一样,数字税可以被视为是对特定地点数字平台的收入征收。在现有税制下,消费者的信息被利用,而创造出的价值被数字企业独占。数字税是对利用公众信息的补偿。

三、反对数字服务税的理由

1 / 数字跨国企业或向消费者转嫁成本出于对双重不征税和数字跨国企业轻易通过知识产权等手段转移利润的担忧,目前大部分关于数字税的讨论都是在企业所得税的框架下进行。 但是,在目前的制度下实施的数字税并非企业税。数字税是对一组进口消费品征收的特定的税,更加类似于关税或消费税。关税或消费税作为间接税最终都会由消费者承担。有证据表明,数字税最终将被转嫁给消费者。例如谷歌和亚马逊的证据显示,他们将会把税收通过收取更高的价格转移给消费者。

法国的数字税一般均衡模型3显示,大概有55%的税收将由消费者承担,40%由使用数字平台的企业承担,只有5%由作为目标的大型互联网公司承担。数字税的征收将提升企业成本,削弱征收国企业的国际竞争力。

2 / 抑制市场竞争

尽管数字税可能会提高大型数字跨国企业的成本,但并不能确定这是否会导致他们的市场竞争力下降。同时这种税收还可能抑制竞争,因为数字跨国企业的潜在竞争对手可能畏手畏脚,以免自己也成为这种特殊税收针对的对象。

3 / 错配属于比较优势,不应当征税

如前所述,支持数字税的理由包括数字企业受益于企业所在地和用户所在地的错配。但这一观点并未被完全接受,反对者认为所谓的“错配”只是比较优势的产物。所谓比较优势,是指由于地理禀赋,有些国家在生产某些商品和服务方面比其他国家有优势。如巴西的咖啡产量占全球的40%以上,并向欧盟和美国出口了几乎所有的咖啡;澳大利亚是世界上最大的铁矿石生产国,生产的铁矿石约占世界供应量的35%。但没有人主张对巴西咖啡公司在欧盟的利润或是澳大利亚铁矿石在中国的收益征税。

普遍认为,比起自由贸易,征收关税以支持疲软的国内产业是一种糟糕的政策。美国发展出了在数字商品和服务方面的比较优势,这得益于其高教育水平的劳动力、丰富的可用资本以及对蓝天研究(blue-sky research)4的投资。国家应允许自由贸易,并分配其资源,以利用其在其他行业的比较优势,而不应当征收数字服务税。

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4 / 用户创造的价值已有对价,不应征税

数字税的支持者认为,数字企业利用用户数据创造了价值,征税是为消费者回收价值的一种方式。但他们没有意识到,如果没有进口数字技术支持,用户的数据基本没有价值。一方面,事实上,用户免费将数据提供给数字企业,作为交换,数字企业免费为他们提供服务。我们可以将这一经济活动视为以物易物的一种形式,由于没有现金交易,这是一种难以征税的价值交换。另一方面,随着信息科技的发展,几乎所有行业都可以借助技术手段与用户联系并提供远程服务,难以出于税收目的将数字经济单独分离出来。

5 / 征收数字税或将违法并导致贸易紧张一方面,数字税目前存在违反世贸组织相关规定的风险。《WTO服务贸易总协定》第17条5规定,一个成员国不能以低于本国服务和供应商的待遇对待另一个国家的服务。因为数字税目前主要针对美国公司,它可能违反了世贸组织的这一规定。同时,数字税还可能违反《欧盟职能条约》(Treaty on the Functioning of the European Union)第107条6,该条款禁止欧盟国家提供任何扭曲竞争的援助。由于数字税的收入门槛只适用于国际数字企业,因此国内数字企业相对于外资科技企业而言税收负担更低,因此具有竞争优势。

另一方面,征收数字税可能造成国际贸易紧张。比如法国2019年宣布数字税后,美国采取强烈反制态度。美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)宣布展开调查,以确定数字税是否具有歧视性或不合理,是否对美国商业构成负担或限制,以及是否违反世贸组织规则。同时特朗普威胁要对法国征收高额关税。作为回应,法国同意至少推迟到2020年底实施数字税,条件是美国同意经合组织的BEPS建议。

6 / 违反中立原则

第一,数字税废除了税法中数字企业与非数字企业之间的中立待遇。第二,通过对交易征税实现对企业的收入征税,不恰当地损害了那些利润率较低的企业。第三,收入在税收门槛以下的企业将受益于此项税收,违反了中立原则。

7 / 增加合规及管理成本

由于多重征税的风险、对税法的不同解释以及由于缺乏足够的数据来衡量经济活动而导致税基的不确定性,数字税的实施将增加新的合规和管理成本。芬兰认为实施数字税的相关费用将超过税收产生的收入。

四、结语

总的来说,该报告认为征收数字税并不是明智之举。相反,各国可以积极参与有关国际企业税收改革的多边谈判,以减少税基侵蚀和利润转移,同时认真考虑重新设计对企业收入征税的方法。这不是针对少数企业崛起的临时应对措施,而是一种更有前景的长期做法——建立一个更有弹性、能够灵活适应全球趋势的税收体系。

注释:

[1]税基侵蚀和利润转移行为,是指利用税收规则存在的漏洞和不匹配人为将利润转移至仅有少量或没有经济活动的免税或低税地区,导致少缴或者总体上不缴纳公司税的税收筹划安排。.

[2]黄健雄、崔军:《数字服务税现状与中国应对》,载税务与经济,2020年第2期,85-90页。

[3]该模型对商品、服务和广告的传递量以及整个数字市场的需求弹性做出了若干假设。

[4]指没有直接实用价值的基础科研。

[5]《服务贸易总协定》第17.1条规定:对于列入减让表的部门,在遵守其中所列任何条件和资格的前提下,每一成员在影响服务提供的所有措施方面给予任何其他成员的服务和服务提供者的待遇,不得低于其给予本国同类服务和服务提供者的待遇。

[6]Consolidated Version of the Treaty on the Function of the European Union , Article 107 .1: Save as otherwise provided in the Treaties, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market.

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作者: admin

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